عدم ابطال بند «۵» بخش «ب» ماده ۹۱ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان

بـسـمـه تـعـالـی

هیات تخصصی اراضی شهرسازی ، منابع طبیعی و محیط زیست

* شماره پــرونـــده : هـ ت/ ۰۴۰۰۱۲۱    شماره دادنامه سیلور:  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۶۰۴۰۷۴       تاریخ:۱۴۰۴/۱۰/۰۸

* شاکی: آقای علی سقاءخرم شاهی

*طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری

*مـوضـوع شـکایت و خواسته: ابطال بند ۵ الحاقی ذیل قسمت (ب) ماده ۹۱ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان موضوع تصویب نامه شماره ۱۶۰۲۷۷/ت۵۲۶۶۰هـ مورخ ۱۳۹۴/۱۲/۰۵ هیات وزیران

* شاکی دادخواستی به طرفیت نهاد ریاست جمهوری و به خواسته ابطال بند ۵ الحاقی ذیل قسمت (ب) ماده ۹۱ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان موضوع تصویب نامه شماره ۱۶۰۲۷۷/ت۵۲۶۶۰هـ مورخ ۱۳۹۴/۱۲/۰۵ هیات وزیران به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است. متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر                می باشد:

“اصلاح آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان موضوع تصویب نامه شماره ۱۶۰۲۷۷/ت۵۲۶۶۰هـ مورخ ۱۳۹۴/۱۲/۰۵ هیات وزیران.

۱۷ – ماده (۹۱) به شرح زیر اصلاح می شود:

ماده ۹۱- تخلفات انتظامی موضوع قانون شامل تخلفات حرفه ای و تخلفات انضباطی زیر است و انجام آنها توسط اشخاص حقیقی یا حقوقی عضو سازمان نظام مهندسی یا نظام کاردانی ساختمان، مستوجب محکومیت به مجازات های انتظامی در محدوده حداقل و حداکثرهای ذکر شده برای ارتکاب هر یک می باشد که متناسب با نوع، درجه اهمیت و آثار تخلف و حسن و سوء سابقه متخلف و درجه تجری وی به هنگام تخلف از حیث قصد، آگاهی، بی پروایی و بی مبالاتی تعیین و مورد صدور حکم قرار می گیرد:

…..

ب – تخلفات انضباطی:

…..

۵ – انجام اقداماتی که موجب ایجاد اخلال در انجام وظایف قانونی و جاری سازمان نظام مهندسی ساختمان و ارکان آن شود یا نامه پراکنی یا سخنرانی که موجب اتهام، وهن و لطمه به حیثیت سایر مهندسان شود، به مجازات انتظامی از درجه دو تا درجه چهار.”

*دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت :

۱- قانونگذار صراحتا تخلفات را در قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۴ تعیین و احصا کرده است:

الف – مطابق ماده ۳۲ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، موارد تخلف مشخصاً به شرح ذیل احصاء شده است:

•    :اشتغال به حرفه بدون داشتن مدرک صلاحیت؛

•    فعالیت خارج از حدود صلاحیت؛

•    تأسیس دفتر خدمات فنی بدون صلاحیت؛

•    هم‌زمانی ارایه خدمات با مسیولیت نظارت بر همان پروژه.

ب- در ماده ۳۴ همان قانون، صرفاً عدم رعایت مقررات ملی ساختمان و ضوابط شهرسازی به‌عنوان «تخلف از قانون» معرفی شده است.

ج – در ماده ۴۰ همان قانون، صرفا متخلفان از مواد ۳۲ و ۳۴ را مشمول پیگیری در شورای انتظامی علاوه بر مجازات جزایی دانسته است.

در نتیجه  قانونگذار صرفاً این موارد شمرده شده را به‌عنوان تخلف قانونی به رسمیت شناخته است و هیچ‌گونه اختیار یا اجازه‌ای جهت توسعه دایره تخلفات به سایر مراجع نداده و روشن است که قانونگذار اراده ای بر واگذاری تعیین تخلف به آیین نامه اجرایی نداشته است.

۲- حدود اختیارات آیین‌نامه اجرایی در این زمینه به‌ صراحت در متن قانون مشخص شده:

بر اساس قسمت پایانی ماده ۱۷ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۴، صرفاً موارد ذیل به آیین‌نامه اجرایی واگذار شده است:

•    نحوه رسیدگی به تخلفات و طرز تعقیب و فرآیند دادرسی انتظامی ( تنظیم آیین دادرسی شورای انتظامی )؛

•    تعیین مجازات‌های انضباطی (و نه تعیین مصادیق تخلف)؛

•    موارد قابل تجدیدنظر در شوراهای انتظامی.

۳-مغایرت با اصول قانون اساسی و اصول حقوقی

•    اصل۳۶ و ۷۱ و ۸۵ قانون اساسی : تقنین و تعیین جرم و تخلف صرفاً در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است.

•    اصل حاکمیت قانون (اصل عدم اختیار بدون قانون): دولت و مقامات اجرایی صرفاً مجاز به انجام اقداماتی هستند که به‌ موجب قانون صریح، مأذون شده باشند.

۴- مفاد مندرج در بند (۵) بخش «ب» ماده ۹۱ آیین‌نامه مذکور، که شامل «اخلال در وظایف قانونی جاری سازمان و ارکان آن» و نیز «نامه‌پراکنی و سخنرانی» می‌باشد، صراحتاً با تخلفات احصاء شده در مواد ۳۲ و ۳۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مغایرت دارد و این عناوین نه ‌تنها فاقد تعریف و مصداق روشن بوده و از ابهام جدی برخوردارند، بلکه احراز آن‌ها نیز در مقام عمل متعذر یا غیرقابل تصور است. هرگونه تخلف‌انگاری جدید و اعمال ضمانت اجرای انتظامی نسبت به آن، بدون حکم صریح و روشن قانونگذار، خلاف اصل قانونی بودن جرم و مجازات بوده و از این حیث نیز فاقد اعتبار و وجاهت قانونی می‌باشد.

لذا بند مورد اعتراض از ماده ۹۱ آیین‌نامه اجرایی که اقدام به تعیین مصادیق جدیدی از تخلف نموده با توجه به موارد فوق‌الذکر فاقد وجاهت قانونی بوده و مغایر با اصول مسلم حقوقی و قانون اساسی می‌باشد و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب‌کننده (هیات وزیران) تلقی می‌گردد و مستنداً به ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، صدور حکم بر ابطال بند مذکوراز تاریخ تصویب عالی مورد استدعاست.

*خلاصه مدافعات طرف شکایت :

در پاسخ به شکایت مطروحه، نهاد ریاست جمهوری به موجب لایحه شماره ۱۱۹۶۰۴/۵۷۸۹۷ مورخ ۱۴۰۴/۰۷/۲۳ توضیح داده است که:

۱. در ماده (۱) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، نظام مزبور اعم از قانون و شامل «مقررات، آیین‌نامه‌ها، استانداردها و تشکل‌های مهندسی، حرفه‌ای و صنفی که در جهت رسیدن به اهداف منظور در این قانون تدوین و به مورد اجرا گذاشته می‌شود»، تعریف شده و در ماده (۲) به اهداف این قانون همچون «تنسیق امور مربوط به مشاغل و حرفه‌های فنی و مهندسی در بخش‌های ساختمان و شهرسازی»، «تأمین موجبات رشد و اعتلای مهندسی در کشور» اشاره گردیده و در ماده (۳) نیز هدف از تشکیل سازمان نظام مهندسی ساختمان، «تأمین مشارکت هرچه وسیع‌تر مهندسان در انتظام امور حرفه‌ای خود و تحقق اهداف این قانون در سطح کشور» بیان شده است.

۲. با توجه به مقررات فوق، در ماده (۵) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، قانونگذار از «شورای انتظامی نظام مهندسی» به عنوان یکی از ارکان سازمان نظام مهندسی ساختمان یاد نموده و در ماده (۱۷) ضمن بیان نحوه تشکیل آن، مقرر داشته است: «رسیدگی بدوی به شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی درخصوص تخلّفات حرفه‌ای و انضباطی و انتظامی مهندسان و کاردان‌های فنی به عهده شورای یاد شده است. چگونگی رسیدگی به تخلّفات و طرز تعقیب و تعیین مجازات‌های انضباطی و موارد قابل تجدیدنظر در شورای انتظامی نظام مهندسی در آیین‌نامه اجرایی تعیین می‌شود.»

۳. در مواد (۳۲) و (۳۴) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، قانونگذار به بیان مصادیق و مواردی از «تخلف از قانون» پرداخته است؛ لکن موارد مندرج در این مواد، در مقام بیان مصادیق «تخلفات حرفه‌ای و انضباطی و انتظامی» که ناظر بر مقررات و استانداردهای حرفه‌ای و صنفی و در راستای «تنسیق امور مربوط به مشاغل و حرفه‌های فنی و مهندسی در بخش‌های ساختمان و شهرسازی»، « تأمین موجبات رشد و اعتلای مهندسی در کشور» موضوعیت پیدا می‌کنند، نبوده است. بر همین اساس و با توجه به اینکه در ماده (۱۷) قانون مقرر شده که « چگونگی رسیدگی به تخلّفات و طرز تعقیب و تعیین مجازات‌های انضباطی و موارد قابل تجدیدنظر در شورای انتظامی نظام مهندسی در آیین‌نامه اجرایی تعیین می‌شود »، هیات عمومی دیوان به موجب بند (هـ) دادنامه شماره (۵۰۸) مورخ ۱۳۸۶/۰۷/۰۸ مقرر داشته است: «نظر به اینکه مقررات ماده ۹۰ تا ۱۰۱ در باب تبیین انواع تخلفات و شیوه رسیدگی و تعیین مجازات متخلفین از مقررات فوق‎الذکر متکی به اذن صریح قانونگذار است، بنابراین مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات در وضع مقررات دولتی نمی‎باشد.»

۴. شایان ذکر است هیات عمومی دیوان در دادنامه‌های شماره (۲۹۱۴)، (۲۹۱۵) و (۲۹۱۶) مورخ ۱۴۰۰/۱۱/۰۵ نیز متعرض قانونی بودن تعیین «بی توجهی به مفاد شیوه‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها، اطلاعیه‌ها و اخطارنامه‌های قانونی و مانند آنها که از سوی مراجع ذیربط قانونی ابلاغ شده و مخاطبان مکلّف به رعایت آنها بوده‌اند» به عنوان یکی از «مصادیق تخلّفات انضباطی» به موجب جزء (۶) بند (ب) ماده (۹۱) آیین‌نامه مورد شکایت نشده است.

بنا به مراتب فوق و با تأکید بر اینکه حسب مفاد دادنامه شماره (۵۰۸) مورخ ۱۳۸۶/۰۷/۰۸ هیات عمومی دیوان، ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره معترض‌عنه با اصول (۳۶)، (۷۱) و (۸۵) قانون اساسی وارد نیست، صدور رای شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست.

«رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست»

۱- بر اساس ماده ۱۷ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۴ مقرر گردیده: «هر سازمان استان دارای یک شورای انتظامی متشکل از یک نفر حقوقدان به معرفی رییس دادگستری استان و دو تا چهار نفر مهندس ‌خوشنام که به معرفی هیات مدیره و با حکم شورای مرکزی سازمان نظام مهندسان ساختمان برای مدت سه سال منصوب می ‌شوند خواهد بود و‌ انتخاب مجدد آنان بلامانع است. رسیدگی بدوی به شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی در خصوص تخلفات حرفه‌ ای و انضباطی و انتظامی مهندسان و کاردان های فنی به عهده شورای ‌یاد شده است. چگونگی رسیدگی به تخلفات و طرز تعقیب و تعیین مجازاتهای انضباطی و موارد قابل تجدیدنظر در شورای انتظامی نظام مهندسی ‌در آیین‌ نامه اجرایی تعیین می ‌شود.»، لذا بر اساس این ماده تعیین چگونگی رسیدگی به تخلفات و طرز تعقیب و تعیین مجازاتهای انضباطی و موارد قابل تجدیدنظر به موجب آیین نامه اجرایی مصوب هیات وزیران صورت خواهد گرفت.

۲- بر اساس ماده ۳۲ قانون مذکور نیز مقرر گردیده: « اخذ پروانه کسب و پیشه در محل ها و امور موضوع ماده (۴) این قانون موکول به داشتن مدارک صلاحیت حرفه ‌ای خواهد بود. در ‌محل های یاد شده اقدام به امور زیر تخلف از قانون محسوب می ‌شود:

الف – مداخله اشخاص حقیقی و حقوقی فاقد مدرک صلاحیت در امور فنی که اشتغال به آن مستلزم داشتن مدرک صلاحیت است.

ب – اشتغال به امور فنی خارج از حدود صلاحیت مندرج در مدرک صلاحیت.

ج – تأسیس هر گونه مؤسسه، دفتر یا محل کسب و پیشه برای انجام خدمات فنی بدون داشتن مدرک صلاحیت مربوط.

د – ارایه خدمات مهندسی طراحی، اجرا و نظارت توسط اشخاص حقیقی و حقوقی که مسوولیت بررسی یا تایید نقشه و یا امور مربوط به کنترل‌ ساختمان آن پروژه را نیز بر عهده دارند.»، لذا مفاد این ماده در مقام احصای تخلفات انضباطی مهندسان دارای پروانه اشتغال نبود بلکه در مقام جرم انگاری مداخله اشخاص حقیقی و حقوقی بدون کسب صلاحیت های حرفه ‌ای در امور مربوط به ساخت و ساز بنا است. بر این اساس به موجب ماده ۴۰ این قانون اصلاحی مصوب سال ۱۴۰۳ نیز مقرر گردیده: «متخلفان از مواد ۳۲ و ۳۴ و تبصره آن توسط مراجع قضایی حسب مورد به پرداخت جزای نقدی از ۰۰۰/۳۰۰/۱۸ تا ۰۰۰/۰۰۰/۲۰۰ ریال محکوم می‌ شوند. پرداخت جزای نقدی مانع از پیگیری انتظامی نخواهد بود.»

بنا به مراتب مذکور بند ۵ الحاقی ذیل قسمت (ب) ماده ۹۱ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان موضوع تصویب نامه شماره ۱۶۰۲۷۷/ت۵۲۶۶۰هـ مورخ ۱۳۹۴/۱۲/۰۵ هیات وزیران با استفاده از اختیارات ماده ۱۷ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۴ و در راستای اجرای مواد ۳۲ و ۴۰ قانون مذکور به تصویب رسیده و مغایرتی با قوانین و مقررات مورد استناد شاکی نداشته و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمی باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب ۱۴۰۲ ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا ۱۰ نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده ۹۳ قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.

شهریار قلعه

رییس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست

دیوان عدالت اداری